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熊丙奇:改革“教改”

2011-03-04 12:03:02
分类:他山之玉
    (熊丙奇 21世纪教育研究院副院长 教授)

        正在被热议的一些教改方案亮点,在17年前的教改中其实已经提出。但因为当时的方案只定方向和目标,没有清晰的责任落实和问责制度,结果使不少目标至今没有达成。

        故而,本文建言,17年后的教改方案应该吸取历史经验,改革“教改思维”,明确落实责任和问责机制。

        教改规划纲要提出的教改方案,成为“两会讨论的热点,并受到舆论好评,可如果拿17年前的教改方案与之比较,会有一种时空倒错之感——

        笔者发现,现在的一些教改目标,1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》就曾提出过。比如,“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”,“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”,“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%”……

        这些条文,在2010版《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)征求意见稿中,被表述为“教育改革逐步深化,办学水平不断提高。”“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%”等。意思差不多。

        更相似的,还有实施方案的措辞。1993年的条文中,“逐步”有35个之多,“探索”则有4个,就如前述——这些条文,与教育发展的现实对照,我们无奈地发现,17年之后,这些“逐步”,还在“逐步”之中——而2010版中,“逐步”(21个)略有减少、但“探索”(41个)却大幅增加。

    教改《规划纲要》描绘了未来10年教育改革和发展的蓝图,让人们充满期待。可是,这么多的“逐步”和“探索”却让大家感觉好像在“摸着石头过河”。在开创前无古人的全新事业时,有时是需要“摸着石头”逐步、探索着“过河”到达彼岸的。但是,在恢复高考制度33周年、高等教育在校生规模达到2900多万、众多研究者明确告诉什么是世界一流大学、什么是现代大学制度的今天,我们应该以清晰的教育理念、明确的教育目标、现实可行的改革路径,去推进改革,而不能再是只有方向、目标,却没有具体的行动方案。

        所以,现有的教育改革思维,尚有一些不足。我们还需要进一步转变改革思维,改革“教改”,以使教改真正彻底,并走向成功。

        对于已经达成共识的教育改革和发展目标,如果缺乏明确的实施方案,而以“逐步”和“探索”模糊处理,必然同步出现以下规划问题。其一,缺乏系统性,内在逻辑不严密,一看某些描述,不用去观察未来的实践效果,就可推论另一些表述难以实现。比如,《规划纲要》提出,“促进教育公平”,“积极发展学前教育”,“切实缩小校际差距,着力解决择校问题”。这些均被认为是关于教育公平的“亮点”。可是,如果再看“教育投入到2012年达到GDP4%”这一条,就不免为推进公平的钱从何处来而担忧。要知道,如果提到学前教育的普及,却不谈政府对学前教育的义务,则要由老百姓自己为“普及”埋单。至于切实缩小校际差距,决不是“削峰填谷”,而必须增加教育经费投入。为扩大教育公平,教育学者普遍认为,应将财政性教育投入占GDP的比例确定为2020年达到5%,或至少4.5%,并在人大成立国家教育拨款委员会,制定教育发展预算,并监督政府严格按预算拨款。否则,纲要所提到的公平目标,很有可能是镜花水月。

        其二,重于对目标的畅想,方向的勾画,而轻于对改革保障措施、问责机制的构建。如果改革明确具体的行动步骤、完成目标的时间节点,那么,必须有相应的落实机构以及对于落实不力的问责机制。17年前的教改已要求落实高校的办学自主权。6年后,又写入了高等教育法。但到现在,高校仍无办学自主权。原因何在?就是在纲要和高等教育法里,没有对于政府部门干涉高校办学自主权的问责。我国教育投入至今没有达到GDP的4%,归根结底,也因没有问责机制。

        这次教改《规划纲要》中,“问责”的字眼出现了4处,这有进步。可是,究竟谁来问责——如果还是上级政府问责下级政府,就好比“老子管儿子”,最终几乎没有一个地方政府会被问责。以义务教育的问责为例,这几年来,国家审计部门审计发现一些地方政府挤占、挪用上级政府转移支付,存在一边免费义务教育一边乱收费的情况。可通报之后,也鲜有地方政府教育官员因此下课。另外,对于本身就是“逐步”完成的责任,又能怎样切实问责呢?

        其三,对怎样启动改革、破除改革中的阻力,考虑不够周全(这也是文本中“探索”甚多的原因,可谓互为“原因”),这实际造成规划与改革行动的某些脱节。

        温总理在政府工作报告中提出,抓紧启动实施国家中长期教育改革和发展规划纲要,可怎样推进改革,《规划纲要》并没有给大家吃下定心丸,地方和学校尚有观望心态。《规划纲要》提出,“成立国家教育体制改革领导小组,研究部署、指导实施教育体制改革工作”。

        那么,这个改革领导小组是成立于教育部之内,还是在国家科教领导小组之下呢?如果在教育部之内,有关推进政校分开管办分离的改革,会不会首当其冲受到来自教育行政部门的阻力呢?而选择部分地区和学校开展重大改革试点,又如何处理地区和学校的改革权与政府部门的关系呢?

        从我国过去成立的五个教育综合改革试验区的改革实效看,由于改革试验区没有充分的改革权,改革的成效并不理想。除此之外,从改革的推进看,还有必要通过立法,扫除改革“突破”可能面对的法律问题,如果立法滞后,很有可能制约改革。事实上,我们曾一直建议,《规划纲要》本身就应该提交全国人大讨论、审议,这是进一步听取意见、意见交锋、达成共识的过程,审议通过成为法案。

        教改《规划纲要》在改革思维的推动下,其征求意见稿,已有创新、突破和亮点。但还有必要以全方位的改革思维,审视改革不到位之处,使教育改革的路线图更明晰。我想,检验的标准很简单,就是看《规划纲要》中少了多少个“逐步”、多少个“探索”,以及怎样明确落实责任和问责机制。

来 源: 南方周末
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