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教育部副部长刘利民:新形势下我国基础教育管办评分离思考

2016-02-20 19:02:16
分类:他山之玉

教育部副部长刘利民:新形势下我国基础教育管办评分离思考

        作者简介:刘利民,中华人民共和国教育部副部长,教育部总督学,教授,博士生导师。北京 100816

  内容提要:推进基础教育管办评分离是推进教育治理体系和治理能力现代化、激发教育活力、建设法治中国的重要措施,是实践和丰富中国特色教育理论、教育制度的重要内容。推进管办评分离,需要根据不同权力的不同性质,从治理的角度,重新厘定政府作为行政管理者、学校作为具体办学者、社会作为评价者的关系,形成政府科学管理、学校自主办学、行业自律、社会参与、协同共治、开放互动的教育治理体系。

  关 键 词:基础教育 教育综合改革 教育管理 管办评分离

  党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标,对新时代条件下推进中国特色社会主义作出了全面部署。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育领域综合改革进行了全面部署,提出了要深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构,强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,强调要加快形成科学有效的社会治理体制,创新行政管理方式,建设服务型政府,推进基本公共服务均等化,深化教育领域综合改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“推进中央向地方放权、政府向学校放权,明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”习近平总书记反复强调,全面深化改革、全面推进依法治国就像“两个轮子”,共同推进全面建设小康社会事业不断向前发展。教育部部长袁贵仁在2015年全国教育年度工作会议上,对运用法治思维和法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化作出全面部署,强调要依法行政、依法办学、依法执教和加强法治教育。深入推进管办评分离是党中央、国务院对教育治理规律不断深化认识的具体体现,是科学布局教育与经济社会发展及依法治国之间关系的重大举措。

  管办评分离是教育体制改革的重点和难点,是全面推进依法治教的重要方面。基于此,本文通过文献梳理、现状分析,从管办评分离的必要性、管办评关系重构、推进管办评分离的现实路径以及基础教育学校进行管办评分离还需要正视的问题等方面进行阐释,以期为实现基础教育“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育新格局提供参考和决策思路。

  一、推进管办评分离的重大意义

  管办评分离是有效解决我国当前教育体制僵化、教育目标偏离以及教育治理水平与经济社会发展水平不相适应等问题的关键。

  第一,推进管办评分离是实现教育治理体系现代化的重要途径。教育治理体系现代化,包括教育治理主体现代化、治理理念现代化和治理机制现代化。实现教育治理主体现代化,就是要让懂教育的人办学,最根本是要让教育家办学,将教育管理者和办学者纳入专业化管理范畴;实现教育治理理念现代化,就是要推进教育治理的科学化、民主化和法制化,尊重教育规律,实行民主治教、治校和依法治教、治校,依法履职;实现教育治理机制现代化,就是要将广大人民群众纳入教育决策和管理主体,完善学校内部治理机制,建立现代学校制度。[1]

  可以清晰地看到,治理体系现代化的三个方面均透出深刻的“分”“合”之理。“分”就是要明确各自责任,“合”就是要有科学的架构。通过有效的“分”“合”形成有机的效能体。而管办评分离是实现这种“分”“合”的重要途径。

  第二,推进管办评分离是解决政府既管理教育又干预评价教育弊端的重要措施。长期以来,一些地方将教育的公益性等同于政府包办、直接办学。“政府充当了学校举办者、行政管理者和实际办学者等多重角色,这便造成了‘政校不分’‘教评不分’,学校与政府关系混乱、学校与社会关系模糊的状况。”“公办学校基本听命于政府,各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门,大多数评价活动都是政府进行或者委托直属事业单位开展。这样政府既是办学主体,又是管理主体,还是评价主体,决策、执行、监督一体化,相当于既当裁判员,又当运动员,还是解说员。这种现状带来的结果必然缺乏公信力,缺乏说服力,缺乏相互监督和制约,无论哪个环节出了问题都难以问责和及时改进,长此以往就陷入僵化固化的泥潭,教育发展失去动力和活力。”[2]

  现代管理是基于工业化大生产与信息社会融合产生的制度文明,内核是分工协作与监督牵制。有效的分制是克服要素惰性的天然逻辑架构。推进管办评分离是回归这一制度逻辑的重要措施。

  第三,推进管办评分离是调动政府、市场和社会兴教办学积极性的重要手段。我国现行教育实行的是“政府管理、政府办学、政府评价”的“一条龙”模式,这种模式无疑是计划体制的衍生品,在短期内取得了应有成效,但也在一定程度上排斥了人民群众在教育评价中的充分话语权。必须突出人民群众在教育中的主体地位,将人民群众对教育的决策权、管理权、监督权和评价权真正归还人民群众,建立一套保障和落实人民群众对政府、学校教育评价权的规范化、程序化、制度化的有效机制。

  以我国上海浦东新区为代表的地方教育改革围绕管办评分离取得的成功经验表明,依法治理全面推进基础教育管办评分离已具有实践基础。浦东新区在实践中,提出通过建立“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”共同构成的生态化和谐互动的教育公共治理格局,对各种主体在教育公共服务领域的职能做了清晰的边界界定,并通过民办营利与非营利制度、委托管理、购买服务、家校社合作协商制度构建等方式,推进政府职能改革,为社会专业组织和市场、公民参与教育公共服务提供理念基础和制度平台。[3]

  第四,推进管办评分离是世界上发达国家提高教育水平的重要内容。英国《1988年教育改革法》把许多权力直接交给学校,确立了“中央权力”不能进入市场、不能过多干预基层正常教学活动的观念。中央政府应集中更多精力去追踪世界教育发展趋势,并根据英国经济发展目标制订相应的教育发展战略和中长期规划。在(学校)教育法颁布实施后,1992年成立了非政府部门的、独立于教育部的“教育标准局”,其主要任务是制订评价政策、评价标准和评价计划,监督督学和督导工作质量,并制订相应的培训计划。“通过评估工作,使学校增强信心,克服存在的弱点,改进学校各项工作。同时,向政府及公众提供既有数量又有质量的信息,以作为制订政策的依据。”[4]“美国教育评价标准联合委员会由全美教育研究协会、美国心理学会、教育测定全国评议会及其他团体的代表所组成。”不仅“重视教育评价信息的质量与作用”,“重视人们在教育评价中的交互作用”,而且“重视教育评价的报告及其效果”[5]。“对学校办学水平的评价,是上级教育主管部门组织实施的一种兼有诊断学校工作中存在问题、确认工作成绩和教育质量水平的评价,其目的在于帮助学校进一步改进工作,提高教育水平。”“对于评价结果达不到规定要求的学校,除指出存在问题、提出改进工作的建议之外,更重要的是针对问题从人力、物力方面予以加强,帮助学校提高教育质量。评价结果不与奖惩挂钩。”[6]

  由此可以看出,英美等国家对教育实行宏观管理和调控,学校依法自主办学,而评价则交给社会中介组织来完成,并且以诊断性评价为主,评价的主要目的用于改进学校效能,提高办学质量。发达国家推进管办评分离为我们提供了可借鉴的经验。  

         二、推进管办评分离的主要困难

  管办评分离作为教育公共服务的一种管理模式,其核心基础是责任主体的充分培育、职责担当和服务能力。为此,首先需要建立多主体参与的教育治理结构与服务体系,同时通过相应的配套制度为其提供保障。但从目前各地改革实践看,还存在以下困难和问题。

  第一,地方教育行政部门越位、缺位、错位现象普遍存在。一是地方教育行政部门现代治理意识还未充分树立,行政集权还是目前一些地方行政部门的主要办事方式,管办评依然是教育主管部门为主;二是一些地方教育行政官员用权观念滞后,不愿简政放权,害怕因失去权力影响教育事业地位,导致学校办学自主权没有充分落实;三是受政绩观影响,一些地方教育行政部门尚未建立质量公报制度和多主体参与管理制度,管理还不够透明,社会监督无法介入,社会机构的参与权无法得到落实;四是一些地方教育行政部门管理力量不足,疲于应付日常事务,对购买服务、委托管理、发挥社会中介作用等新生事物缺乏研究,没有做到专业化管理和高效管理。

  第二,学校法人治理结构还未普遍建立。一是行政控制依然强烈,一些学校在课程教学、学生管理以及教师聘任等方面的办学自主权未得到充分保障。二是校长依然以行政委派为主,校长的职业资格制度还未广泛建立,专业化管理道路还需加强;学校法人治理结构还未真正建立,学校文化培育还未得到广泛重视,民主参与的意识和能力还未充分培育。三是学校内部管理制度不健全,校长自觉改进意识和领导力亟待提升。四是促进教师专业发展的制度还未有效建立,教师课程开发能力和研究能力还需要充分锻炼。五是教师以学生为本的教育教学意识还未广泛建立,教学有效性还需要提升,基于学生素质培养的课程体系和教学环境还未充分建立。

  第三,社会组织在数量和专业服务能力方面没得到充分培育。一是先期发展起来的社会组织往往是计划体制下由政府培育形成,还不能充分适应新形势要求,构建新的社会组织运行机制还需要过程。二是由于专业组织尤其是有管理经验的优质专业组织不多,目前与社会组织的合作主要是教育行政部门直接授权,而不是在充分竞争中优选。三是由于可以接受政府委托的专业组织还不多,使得教育行政部门职能转化、分权下放的目标还不能马上实现。

  第四,民办教育发展总体上举步维艰。一是教师队伍不稳定,且短期内难以培养大量优秀教师,影响了学校办学效益;二是由于一些民办学校投资人以营利为目标,随投资方向抽减资金,使学校无以为继;三是由于出资人和办学者的办学取向差异,导致校长队伍不稳定,学校管理受到影响;四是由于办学定位不明,学校特色不足,无法吸引足够的生源,导致恶性循环。

  第五,家长、社区如何参与学校管理还需明晰。一是由于家长、社区、学校的管理职能边界还未清晰划分,家长、社区怎样参与、参与什么等问题还需要进一步厘清,参与不足与过度参与同样成为困扰学校办学的问题。二是由于学校办学的开放性不够,学校家委会作为家长、社区和企业参与学校管理的重要载体如何发挥作用,还需加强指导。三是参与学校管理各方的意识和能力还需加强。

  三、推进管办评分离的现实路径

  管办评分离的目的是要重新构建政府、学校、评估机构及社会之间的相互关系。促进管办评分离,首先要做到“管办分离”。包括两层含义:就“办”而言,政府不是办学的唯一主体,而要提倡办学主体多元化;就“管”而言,政府也不是唯一主体,而要切实转变职能和简政放权。中央要给地方放权,政府要给学校更大的办学自主权;同时,学校也要实行现代学校制度,加强自我管理和自我约束。这种“分离”的关键是政府必须坚持“政事分开”的原则,把专业性、技术性很强的工作交给专业服务机构。但要真正实行“评”与“管、办”的分离,除了评估机构要保持“中介性、专业性和公正性”外,还需要三者之间实行科学的职责分工,并建立有效的运行机制。[7]同时,我们也要意识到,根据系统论的理论,任何事物都是相互联系的,管办评也无法完全分离。“管办评分离”更准确的理解应该是管办评分立、分工、互动、协同。

  第一,“管”要简政:把该放的放掉,把该管的管好,做到不缺位、不越位、不错位。要把权力关进制度的笼子里,充分发挥制度的规范作用。制度就是规矩,没有规矩,不成方圆。不管建立和完善什么制度,都要于法周延、于事简便,注重实体性规范和保障性规范的结合和配套,确保针对性、操作性、指导性强。于法周延,指的是制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、周全,不存在遗漏、缺漏、错漏,从而增强制度的权威性与指导性,不然制度存在硬伤。于事简便,指的是制度在实践中,要可用、易用、好用,不繁琐、不深奥、不昂贵,从而增加制度的吸引力与适用性。在公权力的使用方面,政府及其教育行政部门要重新划分管理权限,向学校放权,向中介放权,向社会放权。

  一是慎权。中央政府把转变职能作为大事,以壮士断腕的决心推进行政审批制度改革,着眼点就是推进治理现代化。在义务教育领域,也要审慎梳理权力清单,着力解决一些地方不同程度上存在的权力运用不当的问题。权力是把双刃剑,有权能成事,用权要担责。应坚持法定职责必须为,依法安排教育经费、师资配备,落实各项法律规定,把义务教育摆在优先发展的战略地位;坚持法无授权不可为,不管是教育部门还是其他什么部门,都不能滥用公权力干扰基层学校的正常运转。[8]

  二是确权。明确各级教育部门、相关部门的权力清单。根据国务院的要求,教育部已大幅度下放了审批权。在基础教育方面,除了国家课程教科书的审定,国家层面已无其他实际意义上的行政审批项目了。今后仍要严格确权,不搞越俎代庖。一要依据法律。对于政府机构来讲,只有法律赋予的权力才能行使;而对于公民个人来讲,法律不禁止的事情都可去做。二要依据政策。根据政策规定和政策实施需要,国家教育行政部门抓宏观,省级教育行政部门抓统筹,基层教育行政部门抓具体,学校抓政策执行和日常办学。三要依据职能。每个部门都有职能界限,每个工作人员都有岗位职责,应各就其位、各做其事,既不能“鸡犬之声相闻、老死不相往来”,也不能“种了别人的地、荒了自己的田”。

  三是让权。让权即把权力委托出去,将可管可不管的事情分转给适合的主体去管。既可委托给社会中介组织,也可委托给有信誉的专家学者。比如,关于学校质量评价,就可以交给专业组织和人员去实施。再比如,国家级基础教育成果奖,也可以委托教育学会去组织评选。社会组织和学术机构面临的约束较少,回旋余地也比较大,有利于多措并举、综合施策,从不同角度助推基础教育治理现代化,激发基础教育持续改革发展的生机活力。当然,不能不负责任,简单地一让了事。因为事业单位、社会组织也是由一个一个的人组成的,在履职过程中同样可能失之于严、失之于宽,或者出现主观臆断等问题。所以,让权后还要实施有效的监管。  

        

        四是放权。基础教育阶段要给基层放权,给学校放权。加大行政审批改革力度,对已经明令取消的,要不折不扣地放给学校、放给社会,不能变相保留。对保留的项目,要抓紧清理审批流程,公开审批的标准、程序和结果。根据国家财税体制改革要求,整合专项资金,扩大基层和学校的统筹使用权,发挥资金使用最佳效益。整合各种常规性和临时性检查,减少检查活动,给基层和学校创造一个安心静心的办学环境。“善政必简”。只有该简的简、该放的放,才能激发学校和社会活力、需求潜力和发展动力,才能从名目繁多、繁琐细碎的具体事务解脱出来,有更多的时间和精力抓大事、议长远、谋全局,做好该做的事。

  第二,“办”要自主:健全学校内部治理机构,将“办”的权力还给学校。教育质量的高低,取决于学校的办学。学校自主办学,就是要落实学校办学主体地位,明确权利责任,自我管理、自我约束、自我发展。[9]要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,必须尊重学校的办学自主权,取消对学校不必要的行政干预;作为学校,要充分建立民主治理的学校治理机制,包括建立学校章程,建立以学校代表、教师代表、家长代表和社区代表为组织的学校议事制度,健全学校工会组织,制订学校发展规划,实行教代会通过的学校重大方针政策等,把重大事项的决策权交给职工代表,并通过学校议事会监督执行等方式,完善现代学校制度。通过建立教师代表、家长代表和社区代表为主体的民主治理机构,让权力在阳光下运行,这样不仅能充分尊重教师对学校发展的企盼和要求,依法依章办学,尊重教育规律治校,同时还能调动家长这个教育最直接的利益相关者对教育发展的监督和约束的积极性。政府作为宏观的管理者,对学校的发展方向、教育培养目标等进行有效的宏观管理,办学者才会有学校治理的积极性。

  第三,“评”要民主:培育评价机制,将“评”的权力交给社会。“教育评价是评价者围绕一定的目标,根据一定社会和教育的价值标准,选用科学可行的方法和手段,对教育要素、过程和效果进行价值判断的活动。”[10]我国政府对教育的评价主要以政府督导为主,而目前的教育督导机构,大都设在教育行政部门内部,既当“裁判员”,又当“运动员”,监督力度不够,监督信度不高。

  在“管办评分离”中,评价是反馈环节,具有重要的导向作用。客观、科学、公开、公正的评价,是增强教育工作针对性、有效性的前提,可以为政府决策提供参考,为学校改进工作提供依据。治理模式下的“社会评教育”实质就是教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督。[9]因此,对学校的评价应改变过去那种政府办学、政府评价的做法,将评价交给社会,让利益相关者监督、评价教育,实现学校由封闭式办学转向开放式办学,确保评价的客观、公平、公正。[1]尤其是要建立家长、学校、第三方专业人员组成的社会评价机构,发挥社会评价学校办学的优势,指导学校发展,并定期公布评价结果。同时评价要采取多元化的方式,不仅评价学校的教学质量,还要评价学校的管理水平、办学条件、办学行为、师资水平、学生发展等;不仅进行终结性评价,还要进行过程性评价和发展性评价。

  四、重构管办评体系的主要内容

  由“管理”走向“治理”的理念,一字之差,却蕴含着重大的理论创新。因此,我们首先要明确“管理”与“治理”的区别,形成真正意义上的教育治理结构,深化教育领域综合改革,深入推进管办评分离。

  联合国全球治理委员会认为:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突或不同的利益得以调和,并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则,也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。”治理是“一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”[11]。“管理是从上至下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下,市场在资源配置中起决定作用的条件下,多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化,政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。”[2]因此,治理意味着教育主管部门、学校、教师、家长以及社会成员等主体之间的平等协商对话关系,是基于对教育共同的治理而言的。管办评分离正是突破了单向管理的桎梏,由政府一方说了算的管理状态,变成多向互动、交流与对话。

  创新教育管理方式的核心要求就是由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理,由办教育向管教育转变,由管理向服务转变。而教育治理超越了行政管理的视野,其核心是正确处理好政府、学校、社会的关系,并建立完整的治理结构。过去,我们也认识到管理能力不足的问题,今天我们更应该认识到治理能力不足的问题。也就是说,不只是从上到下管理的能力不足,而且是多元、平等、协调的治理能力不足。基于教育关注主体的多元化发展现实需要,管办评分离成为教育改革的必然发展趋势,这就必然需要重构教育管理、学校治理以及教育评价三者之间的关系。

  第一,明晰政府职能边界。一是明确界定各级教育行政部门的管理职能,建立目标明确、标准清晰、责任到位的财政投入保障制度,构建以公共财政为核心的公共财政投入口径、结构、管理、绩效评价的配套制度,对涉及公共利益的项目坚持教育行政部门投入责任制,保障公共服务的供给顺畅、运作和谐。对以政府保底投入为主的基础教育,以“均等”为原则进行投入配置,保障公平。二是加强教育行政部门的宏观管理和制度设计职能,强化标准建设,尤其要加强义务教育学校建设标准,保障学校有足够的校园使用面积和各种专用场地;加强对薄弱学校的投入保障,尤其要加强对校舍防震抗灾能力标准的建设,提高学校的安全管理水平,加强校园安全建设。三是制订义务教育学校管理条例,明晰教育行政部门和学校的权利义务,加强学校办学质量督导检查标准建设,完善省市和区县教育督导建设,建立和完善其参与教育决策反馈,促进义务教育办学质量提升的责任制度。

  第二,建立服务主体培育制度。一是在政府承担基础教育应尽管理责任基础上,要鼓励各种主体承担起相应的服务责任,创造出多样化的教育服务产品来满足家长不同需求。二是制订基础教育专业服务购买制度,明确教育行政部门应提供的、可购买的服务产品,解决好如何购买、如何估算购买价格、如何评价绩效等问题,为市场、社会和学校参与管理提供制度基础。三是制订社会中介组织准入资格制度和培育制度,重点加强教育管理、教育评估、教育培训、教育研发等专业社会组织的培育,为不同组织参与管理提供途径和机会,促进社会组织数量和质量发展。

  第三,促进民办教育良性运行。一是制订民办学校发展实施意见,在基础教育阶段基本实现公办学校保底的基础上,设计多样化可选择的学校建设方案,让家长有更为满意的教育选择权。二是通过建立营利与非营利制度,保障不同制度下主体权益的合法性回报,保障校长、教师权益,稳定学校队伍,保障学校教育质量。研究制订与非营利制度配套的学校法人治理结构、法人财产权以及财务管理制度。对实施非营利制度的民办学校制订优惠扶持政策,引导民办学校健康发展。三是为支持民办学校持续健康优质发展,教育行政部门可以通过向民办学校购买学位、课程、教材、软件服务以及委托管理、与公办学校结对互帮等方式,促进民办学校发展。

  第四,提升学校自主管理能力。一是开展学校章程建设,明确学校的责权利问题,保障学校在教师评聘、课程教学和学生管理方面的自主权。强化学校法人治理结构建设,加强教职工代表大会建设,扩大教师、家长、社区和学生民主参与的范围和方式。二是建立校长准入制度,明确校长任职资格,促进校长专业化水平提升。建立学校办学质量社会评价制度以及与学生和教师管理相关的重要信息的公报公示制度。

  第五,加强现代学校制度建设。一是教育行政部门应制订加强中小学现代学校制度建设的指导意见,指导本地区家庭、学校和社区开展合作协商。二是制订家长委员会章程,明晰家委会权利义务和合作协商的内容。鼓励学校开展家长、社区参与学校管理方法途径和合作方式研究。三是组织交流推广各地各校依法治理、民主管理、自主办学、社会参与的现代学校制度建设经验。  

        加快推进管办评分离,推进基础教育治理体系和治理能力现代化,是我们面临的时代命题,也是必须完成的崭新课题。在促进管办评分离的过程中既需要政策的支持,又需要政府放权,更离不开教育自身专业化的发展。尽管推进管办评分离的过程还有一定的困难和阻力,但是管办评分离已经在路上,而且刻不容缓。必须以更大的胆识和决心,深化改革,向构建充满活力的教育体制和实现教育现代化进发。

  参考文献:

  [1]陈显鑫.奏响时代强音,助推同步小康:对推进教育“管办评分离”模式的理性思考[J].贵州教育,2014(10):3-5.

  [2]俞水,易鑫.推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报,2013-12-05(3).

  [3]胡伶.我国教育行政职能变革:趋势、难点和对策——透析上海浦东新区“管办评”分离与联动改革的实践[J].教育实践与研究,2008(11B):4-7.

  [4]驻英使馆教育处.英国教育标准局及学校教育评估概况[J].世界教育信息,1996(4):1-2.

  [5]刘本固.美国的教育评价标准及对我们的启示[J].外国教育研究,1988(4):12-15.

  [6]王贵良.美国的教育评价[J].北京教育,2000(12):30-31.

  [7]吴启迪.加强评估机构能力建设,努力促进管办评分离[J].中国高等教育,2011(13-14):16-19.

  [8]黄文新.论制度[J].中国领导科学,2014(7):18-19.

  [9]袁贵仁.深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J].中国高等教育,2014(5):4-10.

  [10]李自璋.“教育评价”概念辨析[J].沪州职业技术学院学报,2007(2):29-33.

 

 

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